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 微文:【文章精選】林 堅等 | 存量規劃時代城鎮低效用地再開發的思考
文首300字: 本文授權轉自中國土地科學,歡迎關注!內容提要:     本文通過總結中國城鎮低效用地再開發試點的總體情況和主要特征,分析再開發的現實挑戰,探討再開發的重點與方向。     研究發現:(1) 從總體情況來看,存在內涵外延尚未統一、工作目標基本一致、改造類型因地制宜等特點;(2) 從主要特......(2019-09-23 16:44:26)

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作者:規劃師雜志


    

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【文章精選】林 堅等 | 存量規劃時代城鎮低效用地再開發的思考


本文授權轉自中國土地科學,歡迎關注!

內容提要:

     本文通過總結中國城鎮低效用地再開發試點的總體情況和主要特征,分析再開發的現實挑戰,探討再開發的重點與方向。

     研究發現:(1) 從總體情況來看,存在內涵外延尚未統一、工作目標基本一致、改造類型因地制宜等特點;(2) 從主要特征上看,試點城市工作開展的內在動因各異,規劃模式多樣,激勵措施豐富;(3) 從現實挑戰上看,主要存在政策瓶頸未突破、規劃統籌仍不足、制度體系不健全等問題。

基于10個試點城市開展的城鎮低效用地再開發情況來看,存量規劃時代應當重點完善目標內涵、落實規劃先行、推動實施創新。

關鍵詞:存量規劃;城鎮低效用地再開發;試點


自2007年以來,圍繞存量用地再利用,從廣東開始,中國開展了城鎮低效用地再開發工作,并經歷了廣東省先行先試、省級試點探索、全國全面推廣三個階段。在存量規劃的探索中,城鎮低效用地再開發作為盤活存量的重要手段已受到廣泛重視。因此,本文選擇城鎮低效用地再開發的佛山、廣州、深圳、上海等10個具有代表性的試點城市,總結當前再開發的總體情況與主要特征,分析現實挑戰,探討在存量規劃時代城鎮低效用地再開發的工作方式、方法與方向。
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城鎮低效用地再開發的總體情況



1.1 尚未統一的內涵外延
盡管國家有關部門將該項工作稱為“城鎮低效用地再開發”,但各地由于開展時間及側重點的不同,所采用的名稱也有所差異。當前主要稱法有“城鎮低效用地再開發”、 “三舊”改造和“城市更新”三種,一些城市即使命名一致,其內涵外延也不盡相同。從范圍界定上看,建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地是必選范圍,而閑置廢棄、不符合安全生產和環保要求等存量建設用地則被選擇性地納入再開發范圍。從內容界定上看,無外乎整治、改善、重建、活化、提升等方面。
1.2 基本一致的工作目標
目前,各地針對城鎮低效用地再開發,在市場取向、多方參與、利益共享、公平公開等工作原則的基礎上,就改善人居環境、優化產業結構、完善城市功能、提升節約集約用地水平已達成統一認識。此外,部分城市結合自身定位及發展特征,提出針對性改造目標,比如上海強調要激發都市活力、增強城市魅力,廣州注重傳承歷史文化、保障社會公共利益,南京明確要優化調整工業布局,沈陽則提出改善城鎮基礎設施和公共服務設施,推動民生和公共事業發展,充分發揮土地對城鎮化健康發展的支撐作用等。
1.3 因地制宜的改造類型
目前,城鎮低效用地再開發主要存在以下幾種劃分方式:一是按照再開發對象劃分,如;多數城市采用舊城鎮、舊廠礦(或舊廠房)、舊村莊的“三舊”用地類型;類似地,廣義上的上海城市更新也主要包括舊區改造、工業用地轉型、城中村改造三大類。二是根據再開發程度進行劃分,如廣州分為全面改造和微改造;深圳分綜合整治類、功能改變類、拆除重建類三大類;佛山則在深圳的基礎上又增加了生態修復類、局部加建類和歷史文化保護類。三是依據再開發主體劃分為政府收儲改造、原國有土地使用權人自行改造、原集體土地所有權人自行改造、市場主體收購改造等類型。
2

試點城市再開發工作的主要特征

2.1 內在動因各異
結合各地經濟社會發展水平,面臨的主要土地問題,摸清各自的內在動因是進一步推進城鎮低效用地再開發的重要前提。從動因類型上可大致分為4種類型:

(1)老工業區更新型,以上海和沈陽為代表。上海作為傳統的老工業基地,工業用地比重接近三成,其中有大量用地的產出和投入效率低下,因而存量工業用地盤活成為上海存量挖潛的重要對象。類似地,沈陽也是老工業基地,傳統企業創新不足、歷史遺留問題未有效解決、項目準入機制不完善等原因導致大量低效工業用地形成。

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(2)建設用地緊缺型。新增建設用地不足已成為當前絕大多數城市實施再開發的首要動因,其中深圳最具典型性。深圳于2005 年完成城市化轉地后,成為全國第一個沒有農村建制、改變土地城鄉二元制的城市。“十三五”期間,深圳市可用新增建設用地不到30 km2遠不能滿足城市社會經濟發展的需求,因而由新增向存量發展的模式轉變成為其唯一選擇。

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(3)產業結構調整型,如杭州。杭州主要將再開發與“騰籠換鳥”、淘汰落后產能等工作緊密結合,實施以“畝產效益綜合評價”為基礎的差別化要素配置政策,建立低效用地退出機制,倒逼企業進行技術改造和產業轉型。

3

(4)城市功能完善型,如武漢。武漢將“三舊”改造與功能區建設相結合,以改造為契機,有效推動了規劃的實施,先后啟動漢正街中央服務區、二七沿江商務區、武昌濱江商務區、四新會展商務區等重點功能區建設,完善城市相關產業功能,優化城市空間結構。

4

2.2 規劃模式多樣
當前城鎮低效用地再開發試點城市形成了多樣的規劃模式,具體包括:(1)單層級規劃體系(圖1),以上海為例。上海采用“先評估、后規劃”的規劃編制流程,公共要素是城市更新評估的重要內容,城市更新單元是城市更新規劃的基本單位。
(2)雙層級體系(圖2),大致可分為兩種形式“宏觀+微觀”型和“宏觀+中觀”型。前者以杭州、南京等城市為例,直接在專項規劃的基礎上編制地塊改造方案。后者以深圳、武漢等城市為例,構建“專項規劃+單元規劃”的規劃體系。前后兩者的本質區別在于是否劃定并編制再開發單元規劃。城市更新單元制度打破了以行政單位或者地塊為改造單元的局限性,實現對零散土地的整體規劃和統籌考慮。
(3)三層級體系(圖3),以佛山與廣州為代表。主要區別在于中觀統籌協調層面,佛山重點對拆除重建類城市更新項目制定城市更新單元計劃;而廣州則結合城市總體發展戰略,劃定城市更新片區,制定片區實施計劃,并對納入城市更新片區實施計劃的區域編制片區策劃方案。
2.3 激勵措施豐富
147號文從鼓勵原國有土地使用權人進行改造開發、積極引導城中村集體建設用地改造開發、鼓勵產業轉型升級、優化用地結構、鼓勵集中成片開發、加強公共設施和民生項目建設5個方面,明確完善激勵機制的政策方向。在此基礎上,地方采取的有關激勵措施主要集中于征收補償、成片改造、強度激勵三個方面。

在征收補償方面,以廣州為典型。其一方面鼓勵舊村改造采用先收購房屋后回購的方式實施補償;另一方面,加大國有土地上舊廠改造收益支持,適當提高政府收儲項目出讓分成和一次性補償的標準。


在成片改造方面,以廣州、武漢和佛山為代表的城市提出了以土地置換為核心的解決方案。例如,佛山遵循“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則,允許城市更新項目用地范圍內、外地塊之間的土地置換。


在征收補償方面,以廣州為典型。其一方面鼓勵舊村改造采用先收購房屋后回購的方式實施補償;另一方面,加大國有土地上舊廠改造收益支持,適當提高政府收儲項目出讓分成和一次性補償的標準。

3

城鎮低效用地再開發的現實挑戰


3.1 政策瓶頸未突破
盡管試點城市嘗試在再開發政策上做出突破創新,特別是期望通過激勵政策推動再開發工作,但從實際效果來看成效并不明顯,主要體現在以下幾點:
(1)概念界定困難,究其原因主要在于:數據上,低效用地識別過程中涉及的基礎數據多且雜,涉及發改、經信、規劃等各個部門,而主管該項工作的自然資源部門難以全面、實時、準確地掌握數據;方法上,由于低效成因各樣、涉及主體龐雜等原因導致不同類型的低效用地難以通過一套簡單的指標及方法進行判定;目標上,各個城市結合其歷史特征、發展階段等提出相應的改造目標,因此低效用地的概念必然存在地域上的差異性和空間上的動態性。


(2)準入門檻較高。當前各地制定了一系列優惠政策,但存在適用范圍過窄、準入門檻過高的問題。例如,允許通過協議方式出讓土地,為土地權利人參與土地再開發利益分配提供了有效路徑,但多數地區提出可適用協議方式的準入門檻仍較高。例如,武漢針對舊城(棚戶區)改造安置房用地及舊廠房改做教育、科研、創意設計、文化等用途的,允許協議出讓方式供應土地。


(3)資金支持不夠。資金是推動城鎮低效用地再開發的關鍵,與新增建設用地相比,拆遷補償、安置、建設成本較高。因此充分發揮社會資本的作用,引入多種融資渠道,提供財政、金融多方面資金支持是有效推進再開發工作的重要途徑。當前,除武漢、佛山等少數城市以外,其他城市在稅費優惠、融資模式創新等方面仍少有涉及。
3.2 規劃統籌仍不足
城鎮低效用地再開發作為一個復雜系統工程,涉及政府、權利人、市場等方方面面,必須有起統籌引領作用的頂層設計。當前各地統籌規劃的力度都還不夠,具體表現為:
(1)從規劃層級上看,在宏觀統籌協調層面已編制有關城鎮低效用地再開發專項規劃的城市很少,規劃已批準且在實施中的城市更是屈指可數,且多為項目層面的實施性規劃,缺少市域層面的戰略性規劃進行總體統籌和協調。


(2)從規劃編制流程上看,由于低效用地常常涉及控制性詳細規劃(簡稱“控規”,下同)調整的問題,必然會大大拉長再開發的運作周期。以上海為例,上海在更新評估報告的基礎上,編制城市更新實施計劃,如果更新評估報告未涉及控規調整,實施計劃階段提出控規調整需求的,必要時重新開展更新評估。


(3)從規劃內容上看,現階段城市由于單個項目出發,房地產項目主導等原因,導致再開發局部化、目標單一性明顯,盲目追求經濟效益的開發改造,往往忽視了生態、文化、景觀等重要要素空間保護的需求。為追求項目的利潤平衡,傾向于提高建設強度,不利于城市景觀,并對基礎設施建設產生了較大壓力,嚴重影響了城市的品質。
3.3 制度體系不健全
但總體來看,城鎮低效用地再開發的基本制度體系尚未建立。
一是,法律法規體系不完善。一方面,未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架;另一方面,目前各地制定的具體政策多涉及特定類型或地區,如城中村改造、棚戶區改造、舊工業區升級改造等,而其他低效用地類型的政策尚未明確,從而導致已劃定難實施的局面。


二是,管理制度體系未協同。當前各地再開發推進難的現實原因之一就是“條塊”式分部門管理,且各部門在再開發項目審批和管理的程序中缺乏溝通和協調,行政效率低下,重復審批或批復矛盾等問題普遍存在。


三是,配套制度創新不足。各地在再開發的配套制度建設方面,基本都涉及民主決策制、信息公開制、全程監管制、考核通報制等。此外,較為典型的配套制度較少,以上海實行的全生命周期管理和杭州、寧波等地建立新增建設用地計劃指標分配與存量建設用地盤活掛鉤的“增存掛鉤”機制為主。前者是在多部門協同管理的基礎上,將城市更新建設計劃、運營管理、物業持有、節能環保等要求納入土地出讓合同進行管理。后者是根據上一年度盤活存量建設用地規模,按照存量與增量3∶1比例核定新增建設用地計劃指標額度,激勵地方盤活存量建設用地。
4

思考與建議:存量規劃時代城鎮低效用地再開發的重要路向


基于10個試點城市開展的城鎮低效用地再開發情況來看,存在內涵認知不明確、規劃體系形式多樣、政策創新不足等特點。在存量規劃時代,應將城鎮低效用地再開發的工作重點聚焦于完善目標內涵、落實規劃先行、推動實施創新等方面。
4.1 完善目標內涵
改造目標上,一方面當前各地再開發目標缺乏與自身城市發展目標的緊密對接。當前正處于從增量規劃轉向存量規劃的過渡時期,城鎮低效用地再開發的重要性日益凸顯。因此,如何將再開發的目標與國土空間規劃的戰略目標相統一,讓再開發工作真正服務于規劃實施,明確城市再開發的方向就成為下一步改造的首要任務。另一方面,在新時代生態文明建設的背景下,綠色城市更新將成為城市發展的重要方向。在此趨勢下,各地應探索以城市生態環境優化為前提,以綠色低碳社區建設為主要單元,以基礎設施的綠色化改造為重要環節的成本集約、功能復合、生態友好的新型城市更新模式。
內涵外延上,首先,明確低效用地的特點是低效率、低品質、不安全以及不合理利用,必須在此基礎上進一步明晰城鎮低效用地再開發的內涵外延。其次,城鎮低效用地的內涵界定本質上就是城鎮低效用地再開發的范圍劃定,建議拓展再開發的工作范圍,關注直接影響城市品質提升、綜合價值提高的各類空間,如城市重要景觀廊道、產業功能區等,注重“點”“線”“面”相結合,制定全方位、多層次的戰略布局。
4.2 落實規劃先行
建議以佛山和廣州為范本,采用三級規劃體系,加強各層級規劃對城鎮低效用地再開發的統籌引領作用。在宏觀層面,主要起到目標調控作用,在對接市縣級國土空間總體規劃的基礎上,明確中長期戰略目標、時序安排、總體規模、實施策略等,并結合國民經濟和社會總體規劃,編制近期規劃,對總體規模進行分解,進一步明確短期目標與重點任務。在中觀層面,對接詳細規劃,主要起到統籌協調作用,劃定再開發單元,既要落實上級規劃要求,也要盡可能保證單元實施的可操作性與資金平衡,編制城鎮低效用地再開發單元規劃。在微觀層面,明確項目內各個地塊再開發細則,編制城鎮低效用地再開發項目實施方案,包括地塊改造方案、可行性研究報告、政策處理意見等。
4.3 推動實施創新
城鎮低效用地再開發主要涉及到項目申報、單元劃定、方案編制、項目審批、實施監管5個階段,加強各階段的政策創新,將有效推動再開發的順利實施。

(1)項目申報階段。

通過放寬協議出讓的土地供應方式、補交地價優惠等方式,吸引權力主體或市場主體自下而上地申報再開發項目,并鼓勵在項目內適當增加公益性用地規模。例如,對于原國有土地使用權人自行改造或吸納市場主體合作改造,允許以協議方式取得土地使用權;對于原集體土地所有權人申請自行改造的,依法征收為國有土地,允許以協議方式供應給原集體土地所有權人,并根據不用情形,按新規劃設計條件市場評估價格補繳一定比例的土地出讓金等。

2)單元劃定階段。

一是將“三地”(邊角地、夾心地、插花地)統籌納入,允許按照等面積、等用途的原則,允許對再開發單元內地塊或單元內外地塊之間進行土地置換。二是推進“公私”搭配,在再開發單元內統籌公益性用地與盈利性用地的捆綁開發,相關部門應制定政策對項目給予運營稅費等的減免、優惠,降低公益性項目融資難度和運營壓力,努力實現盈利性項目分攤公益性項目成本,公益性項目提升片區價值的良性關系。

3)方案編制階段。

一方面,借鑒已有的容積率獎勵、容積率轉移等政策,滿足開發主體的利益需求。另一方面,鼓勵低效用地再開發中的土地混合利用,在符合生態環境效益、公共利益、用地結構平衡和景觀協調等原則的前提下,可采用“主導用途”和“其他用途”概念,根據實際情況和科學論證設定各類性質用地中主導用途和其他用途的合理比例以及可混合用地兼容表,提高用地開發的靈活性。

(4)項目審批階段。

首先,堅持放管服結合,下放事權同時加強對項目實施的監督管理。同時,對低效用地再開發項目,設置專項審批通道,簡化相關審批流程;其次,建立城鎮低效用地再開發項目信息公開制度,嚴格執行土地出讓相關程序,規范土地市場秩序,涉及出讓的必須集體決策、公示結果,確保改造開發過程公開、公平、公正。

5)實施監管階段。

第一,提高參與主體的積極性,對市場主體,鼓勵其參與再開發的土地一級開發整理,在返還實際投資額和財務費用的基礎上,給予其投資回報;對政府,可將土地收益分成適當向區級政府傾斜,提高實施主管單位的積極性。第二,加強基礎數據庫和動態監控信息系統建設,做好再開發審核、項目實施、竣工驗收等情況的標圖入庫,實行再開發項目的批后跟蹤與全程動態監管。第三,建立低效用地考核和獎勵機制。一方面,建立低效用地開發利用考核指標體系,將再開發項目的實施納入對應級別政府的績效考核指標體系,對各級政府推進再開發工作進行量化考評和督察;另一方面,探索低效用地開發利用獎勵機制,對城鎮低效用地再開發工作完成情況較好或超額完成任務的區可采取部分返還土地出讓收入,用于基礎設施、公共服務設施、產業升級等作為激勵;實行“以存量換增量”、“改獎掛鉤”的機制,新增建設用地指標應通過盤活存量建設用地獲取,并將再開發工作納入地方政府及相關部門的考核內容。(本文責編:郎海鷗)
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來源:中國土地科學

新媒體編輯:劉曉瑩

審讀:劉芳

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